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三支一扶-综合知识第五篇(完)

  第五篇

  管理

  第一章管理学基本理论

  第一节管理概述

  一、管理的概念

  管理是指管理者在特定环境下,对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、领导和控制,从而实现既定的组织目标的过程。该定义包含以下六层含义:管理是由管理者引导的活动,管理是在一定环境条件下进行的,管理是为了实现组织目标,管理需要有效地动员和配置资源,管理具有基本的职能,管理是一种社会实践活动。

  二、管理的特性

  管理的特性包括二重性、目标性、组织性和创新性

  (一)管理的二重性

  首先,管理的二重性是指管理的生产力属性和生产关系属性。一方面,管理是由许多人协作劳动而产生的,它是有效组织共同劳动所必需的,具有同生产力、社会化大生产相联系的自然属性;另一方面,管理又体现着生产资料所有者指挥劳动、监督劳动的意志,因此,它又有同生产关系、社会制度相联系的社会属性。其次,管理的二重性也指管理工作既有科学性又有艺术性。管理者既要善于利用系统化知识,又要善于发挥创造性。

  (二)管理的目标性

  管理的目标性,使得管理具有明确的活动和资源配置方向;具有激励被管理者的积极性,增强其责任感的功能;具有创造和谐管理环境的作用,为管理者有效地检测管理结果提供依据。因此,管理具有目标性,成为现代管理中目标管理方式的重要依据。

  (三)管理的组织性

  管理是组织的机能,是组织存在和发展的必要因素。管理与组织的这种密切相关性,决定了管理具有组织性的特征。组织在管理中起着关键枢纽作用,构成了管理的核心要素。

  (四)管理的创新性

  管理在本质上具有不断创新的特性。如同现代管理学家弗里蒙特·E·卡斯特所指的那样,“管理的特点就是变革——迅速地、不断地、根本地变革”。

  三、管理者的类型

  按组织中管理者所处的管理层次,管理者分为高层管理者、中层管理者和基层管理者。同时,整个组织层次还包括处于第一层的作业人员。按管理者所从事管理工作的领域宽度及专业性质,管理者分为综合管理者与专业管理者两大类。

  四、管理者应具备的技能

  根据罗伯特·卡茨的研究,管理者在行使管理职能和扮演管理角色时,必须具备技术技能、人际技能和概念技能。这三项技能的含义及其对各管理层的重要程度如下表所示:

  技能含义对各管理层的重要程度

  技术技能指运用管理者所监督的专业领域中的过程、惯例、技术对于基层管理最重要,对于中层管理较重要,对于高层管理较不重要

  人际技能指与处理人事关系有关的技能,即理解、激励他人并与人际技能对于各领导层级同样重要

  概念技能指纵观全局,认清为什么要做某事的能力,也就是洞察对于高层管理最重要,对于中层管理较重要,于基层管理较不重要

  【经典例题】

  “管理体现生产资料所有者指挥劳动、监督劳动的意志,同生产关系、社会制度相联系”指的是管理的()。

  A.技术属性 B.人文属性 C.自然属性 D.社会属性

  【答案】D。解析:管理具有二重性。一方面,管理是由许多人协作劳动而产生的,它是有效组织共同劳动所必需的,具有同生产力、社会化大生产相联系的自然属性;另一方面,管理又体现着生产资料所有者指挥劳动、监督劳动的意志,因此,它又有同生产关系、社会制度相联系的社会属性。故本题选D。

  第二节管理职能

  尽管对管理职能的划分有不同的理解和分类(如有的学者将管理的职能分为计划、组织、指挥、协调和控制五类),但是大多数专家都承认,管理的基本职能就是管理工作所包括的几种基本活动的内容。其中,有四项基本职能是多数专家所公认的,即计划、组织、领导和控制。

  一、计划

  (一)计划概述

  为了使人们的集体活动卓有成效,就必须使人们明确他们应该去完成什么目标,明确为了完成这些目标必须通过什么途径,采取什么方案。这种旨在明确所追求的目标以及相应的行动方案的活动就是管理的计划职能。计划是管理的首要职能。

  计划具有目标性、先导性、普遍性和效益性。

  (二)计划的类型

  计划有多种类型,不同类型的计划具有不同的特点。在管理实际中,一项计划可能具有多种计划类型的特征,分类只是为了研究方便,如企业的特色经营计划,它可以是一个长期计划,也可以是一个战略计划,同时也可以是一个指向性计划。

  1.长期、中期和短期计划

  按计划执行时间的长度,计划可分为三种类型,即长期计划、中期计划和短期计划。

  一般而言,一年或一年以下可以完成的计划被称为短期计划,例如年度计划和季度计划都是短期计划,一年以上至五年以内可以完成的计划被称为中期计划,五年以上可以完成的计划被称为长期计划。

  2.职能计划

  按计划职能的不同,职能计划可以分为多种。对企业而言,常见的职能计划有组织计划、生产计划、财务计划和市场开拓计划等。

  各种职能计划,都是为了实现组织目标而服务的。这些计划相互依赖、相互作用。组织在制定职能计划时必须全面考虑,统筹安排,有效地利用职能计划这种手段,实现组织的总体目标。

  3.综合性计划和专业性计划

  按计划针对的对象范围,计划可分为综合性计划和专业性计划。

  (1)综合性计划

  综合性计划是对业务经营过程中各方面活动所做的全面规划和安排。在较长一段时期内执行的战略计划往往是覆盖面较广泛的综合性计划,但短期计划也有综合性的,比如企业往往需要编制年度综合经营计划。

  (2)专业性计划

  专业性计划是对某一专业领域的职能工作所做的计划,它通常是综合性计划某一方面内容的细化。比如,销售计划、生产计划、产品研发计划、人事计划、财务计划、物资供应计划、技术改造计划、设备维修计划等,都是特定职能领域的专业性计划。这些计划只涉及企业活动的某一方面,与综合性计划的关系是局部与整体的关系。

  4.指导性计划与具体性计划

  按计划内容的详尽程度,计划可分为指导性计划与具体性计划。指导性计划一般只规定一些指导性的目标、方向、方针和政策等,并由高层决策部门制订,适用于战略规划、中长期计划等。具体性计划具有非常明确的目标和措施,具有很强的可操作性,一般由基层制订,适用于总计划下的专业计划或具体的项目计划,如新产品研发计划、技术改造计划等。

  二、组织

  (一)组织概述

  通常情况下,作为名词的“组织”是指人的集合体,作为动词的“组织”是指管理的一项重要职能。社会系统学派的代表巴纳德给组织下的定义:“两人以上有意识地协调和活动的合作系统。“他认为,组织的基本要素有共同的目标、合作的意愿和信息的交流。信息的交流是连接组织的共同目标与合作意愿的桥梁。

  组织的特征包括目标的一致性、原则的统一性、资源的整合性、活动的协作性和结构的系统性。

  (二)组织的类型

  1.按建立依据和正规化程度,组织分为正式组织和非正式组织

  (1)正式组织

  正式组织是指所有成员彼此互相沟通,为既定目标采取共同行动,是依法或依规章制度的有关规定形成的组织。

  (2)非正式组织

  非正式组织是“正式组织”的对称。这一概念最早由美国管理学家梅奥通过“霍桑试验”提出,指的是人们在共同的工作过程中自然形成的,以情感、喜好等情绪为基础的松散的没有正式规定的群体。

  2.按组织的灵活性和适应程度,组织分为机械式组织和有机式组织

  (1)机械式组织

  机械式组织是一种稳定的、僵硬的结构形式,它追求的主要目标是稳定运行中的效率。机械式组织注重对任务进行高度的劳动分工和职能分工,并对分工以后的专业化工作进行严密的层次控制,同时制定出许多程序、规则和标准。组织结构特征是趋向刚性。

  (2)有机式组织

  有机式(弹性)组织,也称适应性组织,其特点包括低复杂性、低正规化、分权化,不具有标准化的工作、规则和条例,员工多是职业化的,保持低程度的集权。有机式组织是一种松散的、灵活的具有高度适应性的组织形式。它因为不具有标准化的工作、规则和条例,所以是一种松散的结构,能根据需要迅速地做出调整。

  (三)组织的纵向结构设计

  组织的纵向结构设计,就是确定管理幅度、划分管理层次。

  1.管理幅度

  管理幅度是指一名主管人员有效地管理直接下属的人数。确定管理幅度,一般应考虑以下几个因素:职务的性质、下属工作能力强弱、工作本身的性质、标准化和授权程度、信息反馈情况

  2.管理层次与管理幅度的关系

  在一个部门人员数量一定的情况下,一个管理者能直接管理的下属人数越多,那么该部门内的管理层次也就越少,所需要的管理人员也越少;反之,所需要的管理人员就越多,相应地管理层次也越多。由此可见,管理幅度的大小,在很大程度上制约了管理层次的多少。在组织规模已定的条件下,管理幅度同管理层次成反比关系。管理幅度越大,管理层次就越少;反之,管理幅度越小,管理层次就越多。

  (四)组织结构

  组织结构的发展趋势为扁平化、虚拟化、网络化、柔性化、多元化和分立化。

  组织结构的基本类型及其优缺点如下表所示:

  结构类型优点

  直线型组织结构命令系统单一直线传递,管理权力高度集中,实行一元化管理,决策迅速要求最高管理者要通竞多种专业知识

  职能型组织结构能够充分发挥职能机构的专业管理作用,使直线经理人摆脱琐碎的经济技术分析工作多头领导,不能实行统一指挥

  直线一职能型组织结具有直线制集中统一指挥的优点和职能分工专业化的长处职能部门之间模向联系较差、信息传递路线较长、适应环境变化的能力较差

  事业部制组织结构适应性和稳定性强,有利于调动各事业部的积极性和主动性资源重复配置,管理费用较高,且事业部之间协作较差

  矩阵型组织结构灵活性和适应性较强,有利于加强职能部门间的协作与配合,有利于研发与创新组织结构稳定性较差,双重领导易引起冲突,可能导致项目经理过多、机构臃肿

  虚拟网格型组织结构组织的大部分职能从组织外“购买”,给管理当局提供了高度的灵活性,并4组织集中精力做他们最擅长的事组织结构松散、可控性差,不利于商业保密

  三、领导

  (一)领导的含义

  组织行为学理论认为,领导是指激励、引导和影响个人或组织,并在一定的条件下,实现组织目标的行动过程。

  (二)领导权变理论

  领导权变理论亦称领导情境理论、随机制宜理论,强调领导无固定模式,领导效果因领导者、被领导者和工作环境的不同而不同。影响较大的领导权变理论有以下几种:

  1.菲德勒权变理论

  菲德勒认为对领导效果起重要影响作用的环境因素有上下级关系、任务结构、职位权力三种。这三种因素不同的结合方式形成不同特点的领导环境。不同的环境适宜于不同风格的领导者。菲德勒认为,领导者的领导风格是稳定不变的,要提高领导效果,只有两种途径:一是替换领导者,选用适应新情境的领导者;二是改变情境以适应领导者。

  2.赫塞和布兰查德的情境领导理论

  情境领导理论也称领导生命周期理论。该理论认为,领导者的成功取决于下属的成熟程度以及由此而确定的领导风格。下属成熟度包括个体与心理成熟度,前者包括个人的知识和技能,即工作成熟度高的个体拥有足够的知识、能力和经验去完成其工作任务;后者指一个人做某事的意愿和动机,心理成熟度高的个体主要靠内部动机的激励。情境领导理论将领导风格分为四类:①命令型(高工作一低关系);②说服型(高工作一高关系);③参与型(低工作一高关系);④授权型(低工作一低关系)。

  3.路径一目标理论

  路径一目标理论是由罗伯特·豪斯开发的一种有关领导的权变理论。其核心在于领导者为下属提供信息、支持或其他必要的资源,帮助他们达到自己的目标,路径一目标理论的概念来自这样的信念:领导者通过明确指明道路来帮助下属实现工作目标,并为下属清理前进途中的各种障碍,从而使下属的工作更为顺利。

  豪斯确定了四种领导行为方式,分别是指示型、支持型、参与型和成就型。他认为领导者是灵活的,同一领导者可以根据不同的情境表现出任何一种领导风格。

  4.领导替代理论

  1978年,史蒂文·克尔和约翰·杰迈尔首次提出“领导替代”的概念。随着知识经济的兴起,普通员工接受的教育水平提高,他们的能力和素质也相应提高了,因此,在许多情景下被领导者可以“替代”领导者的部分职责。这就是有名的领导替代理论。

  (三)激励理论

  1.需要层次理论

  美国心理学家马斯洛在1943年出版的《人的动机理论》一书中提出了需要层次理论。他把人的需要归纳为五个层次,由低到高依次为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。

  2.双因素理论

  美国心理学家赫茨伯格根据试验研究的成果,提出了“双因素理论”

  赫茨伯格认为,使员工感到不满的往往是公司政策与管理方式、上级监督、工资、人际关系和工作条件等因素,这些因素被称为“保健因素”,又称“维持因素”。保健因素不能直接起到激励员工的作用但能预防员工产生不满情绪。另一方面,使员工对工作感到满意的往往是成就、赞赏、工作本身、责任和进步等因素,这些因素被称为“激励因素”,因为只有这些因素才能激发起人们在工作中的积极性、创造性,产生使员工满意的积极效果。

  赫茨伯格认为,满意的对立面不是不满意,而是没有满意;不满意的对立面也不是满意,而是没有不满意。双因素理论在实际工作中得到了广泛的应用,最主要的形式就是工作丰富化,其中心思想就是通过增加工作中的激励因素,来充分发挥员工的积极性和创造性。

  3.公平理论

  公平理论是由美国心理学家亚当斯提出的,又被称为社会比较理论,其目的是研究在社会比较中个人所作出的贡献与他所得到的报酬之间如何平衡的问题,研究报酬的公平性对人们工作积极性的影响。公平理论认为,当一个人作出了成绩并取得报酬以后,他不仅关心自己所得报酬的绝对值,而且关心自己所得报酬的相对量。也就是说,每个人都会自觉或不自觉地把自己所获的报酬与投入的比率同他人的收支比率或本人过去的收支比率相比较。

  4.强化理论

  强化理论是由美国心理学家斯金纳于20世纪50年代提出的。斯金纳通过试验研究得出结论,认为人的行为可分为三类:本能行为、反应性行为和操作性行为。其中,操作性行为会随着强化刺激的增强而增强,也会随着强化刺激的减弱而减弱。这样,人们就可以通过控制强化物来控制行为,引起行为的改变。由于这一理论的中心思想在于通过强化刺激来改变人们的行为方向,故又被称作行为改造理论。

  斯金纳提出了四种行为改造方式:①正强化;②负强化;③自然消退(或称淡化处理);④惩罚。

  四、控制

  (一)控制概述

  从最传统的意义方面说,控制就是按照计划标准来衡量所取得的成果并纠正所发生的偏差,以确保计划目标的实现。控制具有监督、纠偏、协调和激励四种功能。

  (二)控制的类型

  按照不同的分类标准,控制可以分成若干类

  (1)根据活动的性质,控制可分为预防性控制和更正性控制。

  (2)根据活动进程的阶段,控制可分为预先控制、过程控制和事后控制。

  (3)根据信息的类型,控制可分为反馈控制和前馈控制。

  (4)根据控制的手段,控制可分为直接控制和间接控制。

  【经典例题】根据计划内容的明确性标准,计划可分为具体性计划和()。

  A.业务计划 B.财务计划 C.指导性计划 D.人事计划

  【答案】C。解析:根据计划内容的明确性标准,计划可分为具体性计划与指导性计划。故本题选C。

  第三节 决策

  一、决策概述

  决策是指为实现一定目标,从两个或两个以上的可行方案中,选择一个较佳方案的分析判断过程。该定义包含以下几层含义:①决策应有明确合理的目标;②决策必须有两个或两个以上的备选方案,但只能采用其中一个;③决策必须知道采用每种方案后,可能出现的各种结果;④最后所选取的方案,只能是“令人满意的“或“足够好的”,而不可能是最优的;⑤决策的本质是一个过程,是提出问题、收集资料、确定目标、拟定行动方案、评价选择,到采取行动、实施反馈等一系列活动。

  决策的特征包括目标性、可行性、选择性、满意性、过程性和动态性等。

  二、决策的类型

  根据解决问题的性质和内容不同,决策可分成许多类型。不同类型的决策,需要采用不同的决策方法。为了正确进行决策,必须对决策进行科学分类:

  (1)按重要程度,决策可分为战略决策、战术决策和业务决策。

  (2)按问题的重复程度,决策可分为程序化决策和非程序化决策。

  (3)按条件的可控程度,决策可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。

  (4)按参与的主体的不同,决策可分为个人决策和群体决策。

  三、预测

  预测是指立足于过去和现在,预料和推测事物发展的未来。预测是人类固有的一种行为,充分体现了人类活动的主观能动性。

  预测方法主要有定性预测方法和定量预测方法。定性预测方法主要有专家调查法和德尔菲法。定量预测方法主要有时间序列法和因果预测法。

  专家调查法是指将专家的意见作为预测分析的对象,专家运用自己的知识和经验,通过分析,找出规律,然后对发展的趋势做出判断。最后,对专家的意见进行整理、归纳、综合后得出预测结果。

  德尔非法是指采取匿名方式,通过几轮函询来征求专家的意见,然后将意见综合、整理、归纳后反绩给各专家,以供他们继续参考,反复多次逐步使意见趋向一致。美国兰德公司首先将此法用于预测。

  四、决策中常见的心理效应

  光环效应,又称晕轮效应,指一个人的某种品质或一个物品的某种特性给人以非常好的印象,在这种印象的影响下,人们对这个人的其他品质或这个物品的其他特性也会给予较好的评价。名人效应是一种典型的光环效应。

  首因效应指由第一印象(首次印象)所引起的一种心理倾向,许多人习惯称之为“第一感”,它对今后对事物的判断有着非常显著的影响

  近因效应与首因效应相反,是在多种刺激一次出现的时候,印象的形成主要取决于后来出现的刺激,即交往过程中,我们对他人最近、最新的认识占了主体地位,掩盖了以往形成的对他人的评价。因此,该效应也被称为“新颖效应

  从众效应,也称乐队花车效应,是指当个体受到群体的影响(引导或施加的压力),会怀疑并改变自己的观点、判断和行为,朝着与群体大多数人一致的方向变化,也就是通常人们所说的“随大流”。为判断和评价人的依据的心理现象。

  定型效应,又称刻板效应,是指人们用刻印在自己头脑中的关于某人、某一类人的固定印象,来作为判断和评价人的依据的心理现象。

  反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成的一种心理反应,它同样会给人对事物的认知带来很大的影响。在强烈的反衬条件下,不同的意见往往会受到莫大的敌视,其动机、方式和内容会遭到无理的指责。有鉴于此,决策过程中应该注意反衬效应的不良影响

  投射效应是指将自己的特点归因到其他人身上的倾向,具体是指以已度人,认为自己具有某种特性,他人也一定会有与自己相同的特性,把自己的情感、意志、特性投射到他人身上并强加于人的一种认知障碍。

  乐队效应是指一个乐队演奏乐曲要以这个乐队指挥者的指挥棒为转移,以此引申,如果在一个群体中大家的意见被个别人如领导或专家所左右,那么我们就视之为乐队效应带来的影响。

  黄灯效应,如果用简单的一句话来概括就是错失良机的问题。这是对决策过程中人们冠宽堂皇进行拖延的一种形象比喻。

  颂歌效应是指决策过程中报喜不报忧的心理行为,颂歌效应使决策者听不到真正的关键信息,容易造成决策失误。

  新闻效应是指决策中人们往往会对极为熟悉的、形象生动的、特点鲜明的信息产生积极的心理反应,不仅表现得非常敏感,而且容易印象深刻。

  【经典例题】某企业开发一新产品准备投放市场,已知在市场需求好的情况下,可获利900万元;在市场需求不好的情况下,损失800万元。因为是新产品,市场需求的好与坏的概率无从得知,这种决策类型是()。

  A.确定型决策

  B.不确定型决策

  C.风险型决策

  D.危机决策

  【答案】B。解析:不确定型决策所处的条件和状态都与风险型决策相似,不同的只是其各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测,因而结果不确定。故本题选B。

  第二章 公共管理基础知识

  第一节 公共管理概述

  一、公共管理的概念

  公共管理是以政府为核心的公共管理部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共福社与公共利益。

  二、公共管理的基本特征

  1.公共管理的公共性

  这包括两个层面的含义:一是利益取向的公共性,即公共管理必须致力于实现社会的整体利益,而非某一特定阶层和群体实现其利益的工具;二是公共参与性,即公共管理活动是由政府以及其他社会组织及公民共同来完成。

  2.公共管理的效能性

  与传统的公共行政关注管理过程和管理程序相比,公共管理更注重结果,强调投入要素和实际产出之间的对比关系,追求包括经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。

  3.公共管理主体的多元性

  公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门(非政府组织和非营利组织)为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。

  4.公共管理手段的多样性和创新性

  公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新,这是由管理对象的复杂性决定的。一方面,由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决;另一方面,公共组织要实现自身的优化管理,也要不断开发新的技术和手段。

  5.公共管理的法治性

  法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要实行对社会事务的合作共识,只能建立在法治的基础之上。如果缺少相应法律保障,就难以规范多元主体之间的行为。因而,实行法治是公共管理的必然要求和必然趋势。

  第二节 公共政策

  一、公共政策的分类

  按照政策的指导作用划分,公共政策可划分为元政策、基本政策和具体政策。

  根据政策对社会和有:人们之间关系的影响,可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。

  按照公共政策所涉及的社会生活领域及其问题的不同,可以将其划分为政治政策、经济政策、社会政策、文教政策和科技政策。

  二、公共政策的功能

  导向功能:指公共政策通过其所具有的特定的强制性的规范,具有对社会公众的行为和社会发展的引导作用。

  社会公共事务中产生的种种利益矛盾。调控功能的特征主要表现为互动性和多样性,公共政策的调控行为实际上是一个调控一反馈一再调控一再反馈的循环往复的过程,调控功能可分为对外调控、对内调控和互相调控功能,事前调控、现场调控和事后调控功能等。

  分配功能:指政策能够通过政府的社会再分配职能,在一定历史时期的特定分配原则的指导下,对新创造的社会价值在不同社会成员之间进行重新分配以实现预期目标。

  创新功能:也称再生功能,是指政策能够在其自身运行过程中,通过不断引入新思想、新方法、新观念和新方案来完成对自己的更新和完善,以便能在协调社会政治经济关系和满足社会需求方面更加得心应手。

  三、公共政策执行的原则

  所谓公共政策的执行,是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取各种执行手段,将政策规划的内容由观念转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。公共政策执行的原则主要有合法性原则、权变原则、系统性原则、时效性原则

  四、公共政策的评估

  政策评估,是指依据一定的评估标准和评估程序,由特定的评估主体对公共政策的效果、效率、效益和价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

  根据评估机构的地位,评估可分为内部评估和外部评估。根据政策评估在政策过程中的阶段来看,政策评估可分为事前评估、执行评估和事后评估。

  政策评估标准大致有八个方面:投入工作量的大小、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。

  【经典例题】十二届人大常委会第六次会议作出《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》,从公共政策角度看,这属于()。

  A.政策终结 B.政策调整 C.政策执行 D.政策评估

  【答案】A。解析:政策终结是指公共决策者通过慎重的政策评估之后,采取必要措施,终止那些过时、多余、无效或失败的公共政策的过程。废止劳动教养法律法规,显然属于政策的终结。故本题选A。

  第三节 公共决策

  一、公共决策概述

  所谓公共决策,是指公共组织在处理国家政务和社会公共管理过程中,从公共利益、公平与公正原则出发,依照法律或有关规定所做出决定的行为以及由此行为产生的行动方案。

  (一)公共决策的分类

  公共决策的分类依据和决策类型如下表所示:

  分类依据决策依据

  决策者数量的多少个人决策一般是在个人专权制或个人负责制的管理体制

  集体决策一般是在集体负责制的管理体制下,由两个以上的决策者通过民主、协商和表决的形式作出行动决定

  决策的过程 产性决策,又称“例行决策“常规决策“或“重复性决策”,是指解决那些经常出现的有法可依、有章

  非程序性决策又称非常规决策,主要解决那些突发的,无先例供参考,只能通过创造性的思维活动进行的决策行为

  公共决策主体的思维方式的角度不同理性决策按照决策方法学所提的要求而形成的决策,即决策主体凭借科学思维,运用决策程序、决策体制、决策方法手段等来进行分析,做出决策

  经验决策决策主体凭借在长期工作和生活过程中所积累的经验和解决问题的慢性思维方式所进行的决策

  决策所涉及的范围战略决策也称宏观决策或高层决策,是指对全局有长远、重大影响的决策。战略决策带有明显的整体性、长期性、稳定性特点,主要表现在路线、方针、政策、规划的制定上

  战术决策也称微观决策,是指对带有局部性的某一具体问题的决策,是战略决策的延续和具体化,具有单项性、具体性、定量化的特点

  【典例例题】政决策可分为战略决策和战术决策。下列某市政府的决策中,属于战略决策的是()。

  A.制定2014-2020年城市发展规划

  B.作出任命贾某为某市教育局副局长的决定

  C.制定春节前夕安全生产集中整治活动的方案

  D.作出表彰本年度优秀科技工作者的决定

  【答案】A。解析:战略决策是指带有全局性、方向性和原则性的重大决策,其涉及的范围广泛,影响深远,主要表现在路线、方针、政策、规划的制定上。战术决策则是有关具体方法和步骤的技术性问题的决策。故本题选A。

  (二)公共决策的基本原则

  公共决策需要遵循以下基本原则:目标性原则、可行性原则、预测原则、信息原则、优选原则、系统原则。

  二、公共决策的方法与技术

  所谓决策方法与技术,是指在决策过程中为实现决策方案优化而运用的各种职能方法与科学技术的总称。根据不同标准,可以对它们进行不同的分类。根据性质,决策方法与技术可以分为定性决策方法与技术、定量决策方法与技术。

  定性决策分析方法:亦称“主观决策方法”,包括价值分析、可行性分析、德尔菲法、主观概率预测法、超理性分析法等。

  定量决策分析方法:在现代决策的方法体系中占有极其重要的地位,包括预测分析、经济效益分析、回归分析、投入产出分析、模糊分析等。

  三、公共决策的执行

  (一)公共决策执行及其特点

  公共决策的执行是指国家行政机关及其工作人员依据行政决策的目标,调动一切人力、物力、财力达到预期目标的活动。

  公共决策执行的特点主要表现在:执行的目的性、执行的强制性、执行的时效性、执行的灵活性。

  (二)公共决策执行的基本原则

  公共决策的执行是由一系列行动组成的复杂的活动过程,任何一步的失误都可能导致整个执行的偏差。因而,公共管理的执行必须坚持一定的原则,以保证预期目标的实现。一般来说,这些原则包括以下几个方面:整体规划和统筹兼顾相结合、原则性和灵活性相结合、执行效率和执行方法相结合。

  第三章 行政管理基础知识

  第一节 政府职能

  一、政府职能的含义

  政府职能也叫行政职能,是指行政主体作为国家管理的执行机关,在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向,是公共行政本质的反映。政府职能在国家行政管理中占有十分重要的地位,具体体现在以下三个方面:

  第一,政府职能体现了国家行政管理的本质要求。政府职能直接体现了国家行政管理的性质,范围和方向。第二,政府职能转变是政府机构改革的关键因素。第三,政府职能的实施情况是衡量行政效率高低的重要准绳,提高行政效率是行政管理的核心问题和主要目标。

  二、政府职能的分类

  政府行政管理内容的广泛性,决定了政府职能的多样性。各项职能不是孤立地存在的,而是具有内在的逻辑联系,共同构成一个结构严密的职能体系。通常分为两大类;

  (一)基本职能

  政治职能:主要指维护国家的独立和主权完整,打击敌对分子,确保统治阶级地位和根本利益。政治职能主要包括军事保卫、治安和镇压、民主建设三项内容。

  经济职能:政府及其部门运用经济的、行政的、法律的手段,推动社会生产力发展,为经济建设服务的职责和功能。我国政府的经济职能主要包括:统筹规划、制定并实施经济法规、政策指导、控制协调、检查监督和公共服务。

  文化职能:指国家行政机关依法对教育、科技、文学、艺术、新闻、出版、广播影视、卫生、体育、文物等方面实施管理。主要内容是领导和组织社会主义精神文明建设,满足人民群众日益增长的文化生活的需要。

  社会职能:指政府组织动员社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。目前政府行政管理的社会职能主要包括:制定社会保障的有关法律制度,完善社会保障体系;创建各种社会公益服务事业;做好社会救助工作:发展社会福利事业;保护环境;加强社区建设,提高人民群众和社会组织的自我服务和自我管理能力

  (二)运行职能

  政府的行政目标都是经过一系列的环节和步骤来实现的。我们把政府为完成任务,在行政管理过程中产生的各种基本行为和活动视为行政运行职能作用的发挥。根据我们的实际情况,政府行政管理的运行职能可分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职能。

  三、政府职能的转变

  转变政府职能是深化行政体制改革的核心,关键是处理好政府和市场关系。“十三五“规划建议提出,转变政府职能,要持续推进简政放权,放管结合,优质服务,提高政府效能。

  处理好政府与市场关系,其核心就是要保持“放”与“管”的有效平衡。坚持放管结合,就要完善和用好权力清单制度。既要加强权力制约,防止超出“清单”行事的乱作为;又要努力怪尽职守,防止履职缺位的行政不作为。要破解权力集中、大包大揽的行政弊端,戒除情懒散的机关顽疾,该放的权力大胆放手,该管的事项管住管好,力避失之偏颇、失之于软及“一管就死、一放就乱”的行政怪圈。

  无论是给市场松绑的“放”,还是用好手中权力的“管”,其出发点与落脚点都应该是为人民造福。这就要求各级政府秉持以人为本的执政理念,尊重与激发人民群众的主体地位和创造精神,以创业创新需求为施政导向,变政府“端菜”为群众“点菜”

  此外,要想更好发挥政府作用,政府就要从“越位”处“退位”,从“缺位”处“补位”。政府可以通过金融等宏观调控手段引导经济健康发展,但不要在市场经济中既当“运动员“又当“裁判员”;政府可以推行“政务超市““一站式服务”方便百姓,但不能为追求短暂经济效益,不顾可持续发展和生态环境。“退位”与“补位”,需要合理合情,更需要合法。对于政府的不作为甚至违法行为,还应强化问责机制。

  【经典例题】转变政府职能,当前我国行政管理体制改革的核心内容和根本途径。某区政府下列行为不符合转变政府职能要求的是()

  A.为美化市容强制要求拆除居民住宅防盗窗

  B.实现与下属企业的管理权脱钩并推进股份制改革

  C.社会政府基金支持各种形式的社会养老机构建设

  D.出台扶持政策为民办中小学的发展创造良好环境

  【答案】A。

  第二节 行政组织

  一、行政组织的含义和特点

  行政组织是行政体制的载体,是社会组织中的一种最广泛、最重要的组织。行政组织是指国家为了履行行政职能而依法建立的有职位设置、人员配备和制度规范的机构实体。在我国,行政组织就是国家行政机关,包括中央人民政府及其所属工作部门和地方各级人民政府及其所属工作部门。

  行政组织作为国家机构的重要组成部分,其特点及具体说明如下表所示:

  特点具体说明

  政治性行政组织具有鲜明的政治性,是为统治阶级的利益服务的。这种政治性是由国家的性质即国体决定的。我国的社会主义性质,决定了行政组织必须为广大人民群众服务

  系统性行政组织从中央到地方的各级政府以及各部门,均按《中华人民共和国宪法》和其他法律规定,组成上下沟通、彼此配合、有一定层次和结构严密的组织体系,以保证国家行政权力的正常运行

  服务性行政组织作为公共机构,必须履行服务职能,为国家经济发展和社会进步提供良好的服务

  法制性行政组织是依法建立并代表国家行使行政权力的执行机关。它在机构设置、人员编制、官员任免等方面,均以宪法和有关法律为依据。同时,行政组织在运用行政权力处理社会公共事务时,也必须依法行

  权威性政行政组织的一切合法活动以国家权力为后盾,具有权威性。我国行政组织对行政权力的行使,体现了强制性与民主性的统一。它对极少数敌对分子实行专政,在人民内部实行民主管理。但其政策、政令对各企事业单位、各群众团体和全体公民均有约束力

  二、行政组织的类型

  行政组织按照其权力特点、管理范围、工作性质、职能和作用等方面的不同,可以划分为以下六种类型:

  类型内涵主要任务

  领导机关从中央到地方的各级行政首脑机关,是各级政府决策和指挥中心对辖区内的行政工作进行统一领导

  职能机关在行政领导机关的领导下,负责组织和管理某一方面行政事务的机关(如交通、教育、民政等部门)对上贯彻执行领导机关的决定和指示,对下领导和指导下级政府相应行政部门的工作

  办事机关直接受领导机关领导,并直接为领导机关辅助和服务的办事机构[如各级政府办公厅(室)]协助领导机关的行政首长办理专门事项,或处理本级行政机关的综合性事务

  参谋咨询机关设于政府中以参谋咨询为主要职能的辅助机关调查研究,了解情况,为领导机关出谋划策或完成行政首长交办的其他工作

  直属机关是在一级政府中设立的主管某些专门业务的行政机构。其法律地位略低于职能部委或厅局,一般为副部级或副厅级做好专门业务,具有独立职权和专门职责,可以在主管事项的范围内,对外发布命令和指示

  派出机关是指一级政府根据政务管理的需要,按规定或经上级批准,在下级或外地派驻的代表机关,它不是一级单独的国家行政机关检查、督促下级行政机关贯彻执行上级行政机关的法规、政策和指示,或完成上级行政机关交办的其他工作任务

  三、行政组织结构

  行政组织结构是指行政组织各层级和各部门间所建立的一种关系模式。它主要表现为行政组织的层级结构和部门结构,以及层级结构与部门结构的关系。层级结构和部门结构也可称为纵向结构和横向结构。

  (一)行政组织的纵向结构

  行政组织的纵向结构即层级结构,是指政府上下级之间和政府各部门内部上下级之间的行政隶属关系。行政组织的纵向结构,其实就是由高低不等的管理层次组成的等级权责体系。体系内的责任、权力同管理层次的高低成正比例关系,行政组织的管理层次越高,其承担的责任和拥有的权力也就越大;反之则越小。所以,它所解决的是行政组织的纵向分工问题。

  我国目前的行政组织自上而下分为国务院、省、县、乡四个基本层次,有的省和自治区实行市管县的体制,在省与县之间还有市,这就成了五个层次。每一级政府行政组织内部又分为若干管理层次,如省级行政组织内部分为省级、厅(局)级、处级、科级等。

  (二)行政组织的横向结构

  行政组织的横向结构是指行政组织的横向分工模式。同级政府之间或一级政府各部门之间构成具有分工与合作要求的平行关系,这种关系的组合方式即为行政组织的横向结构。它所解决的是行政组织的横向分工问题。行政组织的横向结构,一般从工作性质和业务内容上来划分和设置。横向结构的特点是专业分工明确,事权统一,职责范围清楚。

  四、管理层次与管理幅度

  管理层次:指行政组织纵向结构中的等级层次,如省、市、县;厅、处、科等。

  管理幅度:指上级机关或领导者直接指挥和监督下级机关及其成员的数目。

  在行政组织系统中,管理幅度与管理层次密切相关。管理幅度与管理层次在行政组织结构中成反比例关系,即在行政组织规模确定的前提下,管理幅度越大,管理层次越少;管理幅度越小,则管理层次越多,即:

  组织规模=管理层次X管理幅度

  根据管理层次与管理幅度之间的关系,常见行政组织的管理结构类型有:

  尖形结构:层次多、幅度小的行政组织。其特点是权力集中、控制有力、便于政令统一,但不利于调动下级的积极性和创造性。

  扁形结构:层次少、幅度大的行政组织。其特点是分权较多、控制较弱,下属自主权较大,但容易出现无政府主义。

  在实际工作中一定要根据工作需要来设置行政组织结构。

  第三节 行政领导

  一、行政领导的含义与基本职责

  行政领导就是通过指挥和说服行政组织内的个体和群体,在一定条件下实现某种公共管理目标的活动过程;致力于这一过程的人,就是行政领导者。行政领导的职责,指国家行政机关赋予行政领导职位的工作职务和家行政机关赋予行政领导职务的工作职务和责任。任何一个行政领导担任一定的职位,同时也承担了由这个职位所连带的职责。职位不同,所承担的职责也不同。但不论职位高低、所负责任大小,每一个行政领导都要尽职尽责,对国家对人民负责。

  行政领导的职责和一般领导职责大致相同,只是履行的具体范围、目标要求、实施手段等有区别。

  概括起来,行政领导的职责主要体现在四个方面:科学决策、选才用人、组织协调、有效激励。

  (一)科学决策

  所谓决策就是按照最优化的要求,从若干准备实施的方案中进行选择,通过实施以达到目标的活动过程。

  决策是行政过程的中心环节,整个行政过程就是进行决策和实话决策和实施决策的循环往复的不间断过程,所以可以认为没有决策也就没有行政领导活动。

  (二)选才用人

  选才用人是行政领导的基本职责,能否正确地选才用人关系到工作的成败,事业的兴衰。行政领导科学地选才用人必须正确把握如下原则:

  德才兼备原则:坚持德才兼备的原则,必须正确地处理德与才之间的关系。德与才是一个完整的统一体,它们不能分割,德与才相比,德是先决条件,是应该居于主导地位的。

  扬长避短原则:领导者如果能够用其长而避其短,人人都可以成为人才;但领导者如果不会用人,舍长而就短,那么人才也会变为庸人。

  能位相当原则:坚持能位相当的原则,就是要因事用人、因岗择人,防止因人设事,就人论事。

  培养教育原则:一个优秀的行政领导,不仅要善于发现和使用人才,而且要善于培养人才,重视造

  就人才。

  (三)组织协调

  所谓组织协调,就是领导者为实现组织目标而对影响因素,以及相互关系进行合理配置和调整,使之发挥最佳整体效能的过程。组织协调是一项综合性职能,它的正确把握和运用对领导活动的目标实现有着重大的作用。有效的组织协调必须紧紧围绕建设组织的五要素——目标、人员、权责、财物和整体价值观进行。

  (四)有效激励

  激励作为调动人的积极性的重要手段,贯穿于行政领导过程的始终。激励就是激发人的积极性,充分发挥人的智力效应,从而保证其所在的组织系统有效地发展,顺利实现组织目标。激励的方式主要有:目标激励、奖惩激励、竞赛与评比激励、领导行为激励、关怀激励、榜样激励等。激励的内容虽式多样,但均可纳入精神激励和物质激励两大系统。在新时期,行政领导要特别重视思想政治工作在激励中的作用。

  二、行政领导的基本素质

  根据形势发展对各级领导干部素质提出的要求,我们把行政领导应具备的基本素质概括为四个方面:思想理论修养,求真务实作风、宏观战略思维、开拓创新能力。

  三、领导方式

  领导方式是指领导者在从事领导工作过程中所采取的形式、方法、程序和结构的总称。领导方式是为最有效地履行领导职责、提高领导效能服务的,主要有以下三种;

  集中领导方式:强调在领导过程中自上而下的指挥和服从,否认自下而上的决策参与和主张的权利。这种领导方式虽然不符合社会发展的总趋势,但在现代化建设过程中,集中领导方式有它独特的作用:领导统一、行政统一、反应迅速、行动有力。

  民主领导方式:注重自下而上的决策过程,鼓励广泛地参与和介入,强调多数人的意志在决策中的决定作用。这种领导方式是社会发展孜孜以求的目标,它的作用突出表现如下:集思广益、调动力量、实现变革、推动民主发展。

  法治领导方式:即依照宪法和法律进行合法领导,领导人民群众依法办事、依法管理国家和社会事务。法治领导方式的主要特征表现如下:领导主体和守法主体的统一,领导职权的法定性,领导行为的合法性,领导决策的法制化,权力监督的公开性。

  第四节 行政执行

  一、行政执行概述

  行政执行是指国家行政机关及其公务员利用各种物质条件和精神力量,将决策机关颁发的政策、指示、命令付诸实施,以求解决所针对的社会问题。行政执行是行政决策的实现过程,这个过程本身又包含着若干环节。

  三个阶段:准备阶段、具体实施阶段和评估阶段。

  基本原则:忠于决策原则;坚定彻底原则;迅速果断原则;依法执行原则;跟踪检查原则;执行有序原则。严格遵循行政执行的基本原则,有助于行政执行行为的规范化,有助于准确有效地实施决策意图。

  四种手段:在行政执行中常用的执行方法或手段主要有行政手段、经济手段、法律手段、教育手段,四种手段往往要综合运用才能收到事半功倍的效果。

  二、行政执行环节

  行政执行环节中,实施阶段是关键环节,是行政执行的核心内容。而在实施阶段,指挥和授权、沟通和协调等环节贯穿始终。

  (一)行政指挥

  行政指挥是指行政领导者采用命令、指示等形式对行政执行所作的调度和安排。行政指挥有三种类型:第一种是口头指挥,即领导者用口头语言表达其权力意志,要求下级服从。第二种是书面指挥,即领导者通过发布通知、决定、公告等书面文件对行政执行活动进行指挥。第三种是会议指挥,即领导者通过召开各种类型的会议,如执行前的动员会、执行中的协调会或现场办公会指挥执行活动。为了充分发挥行政指挥对行政执行的促进作用,必须做到:指挥必须统一、指挥必须逐级、指挥必须果断、指挥必须有方。



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